违法建筑是指未经规划主管部门批准,未取得建设工程规划许可或者未按照建设工程规划许可内容进行建设的建筑。
以寸土寸金的深圳为例,违法建筑自有其生长空间。站在行政管理机关的角度,对于违法建筑的查处势在必行,然而站在行政相对人的角度,即使明知其建设行为违法,也要尽力争取违法建筑背后隐藏的巨大利益,因此涉及违法建筑的行政案件数量众多。
除了违法建筑应如何被查处的问题之外,拆除违法建筑的行政行为被确认违法后,是否需要进行赔偿,也是实务中非常重要的法律问题。
在我国,房子代表的意义非凡,但凡与建筑有关的行政行为,均涉及相对人的重要权利义务,因此,法院在审查拆除违法建筑行政行为时,一般也会从严审查。对于强制拆除行为,一经作出,就不再具备可撤销的内容,因此在强制拆除行为违法时,法院一般会作出确认强制拆除行为违法的判决。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定,行政赔偿需要满足以下四个条件:
第一,行政机关作出的行政行为违法;
第二,公民、法人和其他组织的合法权益受到了损害;
第三,行政行为与损害之间有关联;
第四,受害人提出了国家赔偿的请求。
在强制拆除行为被确认违法后,已经满足了行政赔偿的第一重条件,下面结合相关规定及法院近年作出的判决,从以下几个层次来讨论赔偿问题。
建筑本身情况,是影响行政赔偿最重要的因素
违法建筑本身并不具备合法性,不属于受法律保护的合法权益,在强制拆除的对象确为违法建筑的情况下,最高人民法院已经明确一般对违法建筑本身不予赔偿,深圳市相关案例也均明确了违法建筑本身不具备赔偿内容。
比如深圳市中级人民法院在(2016)粤03行终576号行政判决书中载明:相关政府机关(被上诉人)强制拆除违法建筑,并非对上诉人的合法权益造成损害,上诉人也没有证据证明拆除后剩下具有合法权益的财产受到被上诉人损害,因此被上诉人不应承担赔偿责任。
违法建筑的存在本身已经对城乡规划的管理和实施造成了影响,根据《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定,应当对其进行查处。
而对于拆除的对象是否确为违法建筑,应当以确认拆除行为违法的生效文书认定的事实为准。
但在实际生活中,部分无证建筑的形成原因复杂,行政机关在认定是否属于违法建筑时应当结合行政因素、历史因素、建设和使用情况等进行判断,例如浙江省高级人民法院在(2019)浙行再50号行政判决书中指出,涉案建筑未能办理建设工程规划许可证的主要原因在于政府机关,执法机关认定涉案件建筑属于违法建筑、作出处罚决定的依据不足,予以撤销。
在无法确认拆除对象是否属于违法建筑的情况下,一般应按照有利于行政相对人的原则,对建筑本身予以赔偿。
强制拆除行为与行政处罚决定不同,如行政机关作出行政处罚决定时认定违法建筑的证据不足、事实不清,在撤销行政处罚决定书后,行政机关可以继续补充调查,重新作出处理决定;但强制拆除行为一经作出,行政机关亦不能对拆除建筑是否属于违法建筑进行补充调查,法院在生效文书中无法确认拆除对象是否属于违法建筑的情况下,根据我国行政法有利于行政相对人的原则,行政机关需要承担赔偿责任。
最高人民法院在李海泉、四川省仁寿县人民政府错误执行赔偿行政赔偿一案【(2019)最高法行赔申1232号】中指出:
对建筑物的赔偿问题。一、二审法院经审理查明,李海泉不属于其房屋所在集体经济组织的成员,但仁寿县政府没有提供证据证实部分房屋系违法建筑。对李海泉位于征地范围内集体土地上房屋的直接损失,按照征收该房屋所在集体土地时适用的仁府发(2013)7号文件标准每平方米720元×在案证实的房屋面积285.7平方米=205704元。为体现对违法强拆行为的惩戒,在该房屋应获补偿费205704元的基础上上浮40%,判决仁寿县政府赔偿李海泉房屋损失赔偿金287986元,并无不当。
在部分行政赔偿案件中,法院也会要求行政相对人提供其建筑属于合法建筑的证据,再进行综合判断是否需要赔偿建筑本身。
即使拆除的对象确为违法建筑,也有可能会涉及行政赔偿
这主要包括以下几种情形:
第一,超过了处罚范围,拆除了合法建筑。
部分违法建筑是依赖于合法建筑进行加建、改建的,但行政处罚决定仅能针对违法建筑部分作出(包括在楼顶、庭院、阳台、过道进行加建,在地下停车场进行改建等情形),在强制拆除时需要严格按照行政处罚决定的内容进行拆除,不得超出原有的处罚部分。超出了处罚范围、拆除了合法建筑,应当对合法建筑部分价值进行赔偿。
第二,违法建筑涉及征地拆迁、土地整备等项目。
目前,全国各地都不断有各种项目落地,涉及到征地拆迁、土地整备等项目范围内的违法建筑数量众多。部分政府为了顺利推进征地拆迁、土地整备项目,对项目范围内、未达成拆迁补偿协议的违法建筑进行强制拆除。在征地补偿方案中明确对于符合一定条件的违法建筑亦给予补偿的情况下,行政机关的强制拆除行为被确认违法后,也应当对违法建筑本身进行赔偿。除了违法建筑本身,对于征地拆迁、土地整备等项目中,明确给予的搬迁补偿、停产停业补偿等费用,行政机关也应当给予赔偿。
第三,拆除行为不适当,对当事人的合法建筑材料造成了损害。
虽然违法建筑本身并不属于合法权益,但违法建筑的建筑材料仍属于当事人的合法财产。在拆除违法建筑时,无可避免会对建筑材料造成一定的损害,在拆除方式适当时,当事人应对其违法建设行为付出一定代价,对强制拆除造成的建筑材料毁损承担相应后果。
因此,在行政机关拆除方式不存在明显不适当不合理的情况下,对合理限度内建筑材料的毁损一般不予赔偿。但行政机关强制拆除的手段、方式必须科学、适中、合理,不得以野蛮方式实施强制拆除,否则造成当事人建筑材料合法权益损失的,行政机关应当对超过合理限度的建筑材料的损毁承担赔偿责任。
当然,若当事人明示或者暗示放弃其对建筑材料的所有权时,亦不产生赔偿问题。
第四,强制拆除时未妥善保存当事人的物品、财产。
强制拆除也需要依程序进行,根据《中华人民行政强制法》《深圳经济特区规划土地监察条例》等法律法规的规定,行政机关在实施强制拆除时,需要对当事人室内的财物进行清点登记、妥善保存,避免当事人的合法权益受到损害。如行政机关在强制拆除过程中,未严格按照程序进行拆除、未尽到审慎、注意及保管义务,对于当事人室内合法财产的损失应当承担赔偿责任。
第五,拆除时对当事人的预期可得利益造成了损失。
即使当事人的建筑属于违法建筑,但拆除时也有可能损害了当事人的预期可得利益,该种情况下,行政机关亦需要进行赔偿。
例如湖南省邵阳市人民政府〔市政发(2013)36号〕《关于拆除城区违法建设几个问题的指导意见》的规定,确有住房困难的当地居民修建的违法建筑,在规定时间内自行拆除的可以给予适当自拆补偿经费。如行政机关的强制拆除行为违法导致当事人不能自行拆除并获得自拆补偿经费,行政机关也需要承担必要的赔偿责任。
本文仅是依据相关规定以及裁判案例进行的分析,具体个案中也会存在部分差异。
总而言之,正是因为违法建筑所代表的利益巨大,行政机关在进行强制拆除时需要更加审慎、严格依法实施,既要实现规划执法的目的、消除违法状态,又要保障公民、法人和其他组织合法权利、综合考量平衡各方利益,实现国家利益保护和私人利益保障的统一。而强制拆除行为被法院确认违法后,行政机关应当为其违法行为承担责任,但承担责任与国家赔偿并非同一概念。是否涉及到国家赔偿,需要结合以上因素进行全面分析。
——文章来源于广东中熙律师事务所厉文军律师
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